Deborah James, 17 mars 2015

Les paysans, les activistes du développement et les militants de la sécurité alimentaire sont unanimes sur la  nécessité de systèmes alimentaires agro-écologiques résilientsau niveau local pour réaliser le droit à l’alimentation.

Malheureusement, il reste un obstacle international à cet objectif : les règles globales qui régissent l’agriculture – pas seulement pour le commerce, mais aussi pour la production nationale – sont décidées à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et elles sont pitoyablement injustes et dépassées.

Heureusement, aujourd’hui nous avons les meilleures chances depuis 20 ans de changer l’aspect le plus dommageable de l’OMC : les règles qui empêchent les pays en développement d’investir dans leurs paysans.

Le problème: des règles inéquitables et dépassées à l’OMC

L’Accord sur l’agriculture[i],qui allait devenir l’un des piliers de l’OMC, a été finalisé en 1994. A cette époque, il a été convenu que les subventions agricoles seraient bloquées à leur niveau d’alors et qu’elles feraient l’objet d’une réduction progressive. Ceci s’appliquait tout particulièrement aux subventions à la nourriture qui allait être exportée, mais aussi aux soutiens internes, à l’exception de quelques circonstances spécifiques. 

L’injustice principale de cet arrangement réside dans le fait qu’à ce moment là c’étaient surtout les pays riches qui subventionnaient leur production agricole.Les pays en développement, d’une façon générale, étaient soit trop pauvres, soit soumis à des restrictions aux subventions agricoles par le Fonds monétaires international ou la Banque mondiale.

L’argument était que les pays feraient mieux de produire des biens agricoles d’exportation comme le café ou la canne à sucre et d’acheter la nourriture sur le marché mondial à un prix inférieur à ce qu’ils pouvaient produire eux-mêmes.

Mais les choses ne se sont pas passées ainsi. Comme beaucoup de pays produisaient les mêmes biens, il y a eu des excès d’offre qui ont fait chuter les prix. La dérégulation agressive de l’agriculture et la consolidation des chaînes de distribution[ii]ont fait baisser les prix globaux. Le changement climatique[iii]a provoqué des sécheresses dont même la Banque mondiale [iv]dit qu’elles ne peuvent qu’empirer. La financiarisation et la spéculation sur les marchés des matières premières agricoles[v]ont entraîné la volatilité des prix mondiaux des denrées alimentaires[vi], avec les spéculateurs qui se sont enrichis et les prix qui sont restés bas pour les producteurs pauvres. Ces problèmes ont fait augmenter drastiquement les prix des denrées alimentaires, ce qui a entraîné deux crises alimentaires globales qui ont provoqué une faim importante et des émeutes dans le monde entier, tout en augmentant les profits pour les producteurs et fournisseurs de l’agro-business transnational.

Les produits agricoles ne sont pas des gadgets, comme la plupart des gens ont fini par le croire, et ils ne devraient pas être soumis aux mêmes règles à l’OMC – des règles qui sont explicitement créées pour augmenter le commerce des denrées alimentaires au lieu de faciliter la sécurité alimentaire globale.

En même temps, ce combat pour la sécurité alimentaire illustre un problème central de l’OMC. Les règles du commerce global ont été écrites à une époque où l’idéologie néolibérale de la dérégulation et privatisation avaient le vent en poupe, suite à l’effondrement de l’Union soviétique. Depuis lors, ces politiques ont entraîné toute une série de crises globales économique, financière, alimentaire et climatique et on est revenus à une vue plus complexe. Celle-ci reconnaît que le secteur privé et le secteur public ont chacun un rôle à jouer et que les questions comme les droits humains, la sécurité alimentaire, la stabilité financière et la survie du climat doivent être traitées par des délibérations publiques, avec un accent sur le bien public, et non pas dictées par des entreprises qui visent le profit.

Consensus global: investir dans la production domestique

Toutes les enceintes internationales qui traitent de l’agriculture reconnaissent la nécessité de donner la priorité à la sécurité alimentaire par rapport à la simple promotion du commerce. Alors qu’à l’origine la Déclaration de Rome sur la sécurité alimentaire[vii] parlait d’assurer la sécurité alimentaire par des mécanismes du marché, le Sommet mondiale sur la sécurité alimentaire de 2009[viii]a mis l’accent sur les investissements nationaux dans l’agriculture. L’Union africaine a annoncé dans la « Déclaration de Maputo »en 2004 que chaque pays s’engageait à investir 10% de son budget national dans la production agricole[ix], et l’a réitéré l’année passée en lançant l’ « Année de la sécurité alimentaire ».

Olivier de Schutter, l’ex rapporteur spécial sur le droit à l’alimentation de l’ONU, a détaillé la façon dont les politiques de l’OMC sont incompatibles avec le droit à l’alimentation, et il a proposé des changements concrets dans son excellent papier « L’Organisation mondiale du commerce et l’agenda de l’après crise alimentaire mondiale : donner la priorité à la sécurité alimentaire dans le système commercial international[x],” qui s’est heurté à une forte opposition à l’OMC[xi]. Il a souligné l’importance pour les pays en développement de garder des réserves alimentaires et de protéger leurs marchés de la volatilité du marché international.

Les Objectifs de développement durable[xii] négociés aux Nations Unies, soulignent plus de six fois la nécessité pour les pays en développement d’investir dans la production de nourriture. Le rapport complet du South Center sur la question[xiii]a documenté le besoin d’équité et de justice et donc de changer les règles de l’OMC sur les subventions agricoles.

Quelques pays en développement sont en train de passer à l’action. En Inde, plus de la moitié de la population dépend de l’agricultureet la plupart des exploitations mesurent seulement quelques hectares. Pendant ce temps, des centaines de millions de personnes souffrent de la faim et du manque d’accès à une nourriture adéquate ; la moitié des enfants de moins de cinq ans dans le pays souffrent de malnutrition aigue. La Loi sur la sécurité alimentaire indienne[xiv]vise à réduire la pauvreté aussi bien parmi les producteurs que les consommateurs. Elle prévoit d’acheter de la nourriture aux paysans pauvres à un prix minimum de soutien (PMS) et de la distribuer aux pauvres par un système de distribution publique (SDP) par le biais de ce qu’on appelle le programme de réserves alimentaires. Et c’est à cause de cela, qu’elle se heurte à l’OMC.

Malgré le consensus global, les règles de l’OMC restent inchangées depuis des décennies. Les règles de l’OMC ne permettent pas aux pays en développement qui ne subventionnaient pas en 1994 de subventionner au-delà d’un montant de minimis  (latin pour « tellement minime que cela ne vaut même pas la peine de compter ») autorisé pour tous les membres de l’OMC. Pendant ce temps, les Etats-Unis et l’Europe sont autorisés à verser chaque année des dizaines de milliards de subventions ayant un effet important de distorsion sur les échanges pour les produits exportés et ils doivent encore mettre en œuvre effectivement l’abolition des subventions qu’ils ont acceptée il y a presque dix ans.

Mais ce n’est pas le seul problème[xv]. Pour calculer les subventions, les pays doivent trouver la différence non pas entre le PMS et les prix actuels ; ils doivent utiliser le « prix de référence » de l’OMC qui est – tenez-vous bien – le prix mondial moyen de 1986 – 1988, comme si le prix du riz ou du blé d’il y a plus de 25 ans avait une relation quelconque avec les marchés d’aujourd’hui. Comme les pays en développement ont connu beaucoup plus d’inflation que les pays développés, ce « prix de référence » est un autre aspect de l’injustice – sans parler de leur nature absurde – des règles actuelles, comme affirmé [xvi]par l’ancien ambassadeur d’Inde à l’OMC, Jayant Dasgupta.

De surcroît, alors que ce prix de référence doit être utilisé par les pays en développement pour calculer les subventions pour le type de réserves publiques et les programmes de réserve recommandés par la plupart des experts, la même chose n’est pas requise des pays développés, y compris les Etats-Unis lorsqu’ils font rapport sur leur Programme supplémentaire d’assistance nutritionnelle (SNAP). Les subventions aux consommateurs pour acheter de la nourriture (transformée ou saine, produite à l’étranger ou localement) sur le marché ne sont pas disciplinées, même si beaucoup affirmeraient qu’elles « ont un effet de distorsion sur le marché » autant que les programmes de réserves alimentaires.

Des pays aussi différents que le Botswana, le Cameroun, l’Egypte, le Ghana, le Kenya, le Maroc, le Népal, le Sénégal, la Tunisie, le Zimbabwe,et même des Pays les moins avancés comme le Bangladesh, le Malawi, la Tanzanie et la Zambie, tout comme d’autres, ont des programmes de réserves publiques, en ligne avec l’Union africaine et les engagements proposés globaux des ODD. Beaucoup d’autres pays sont actuellement en train de les développer.

En somme, comme ces pays essaient de réduire la pauvreté aussi bien au niveau des consommateurs que des producteurs, leurs programmes se heurtent aux règles de l’OMC et ils sont soumis à des règles de comptabilité absurdes qui exagèrent largement les subventions, alors que des pays comme les Etats-Unis sont autorisés à provoquer des distorsions directes des marchés par les subventions à l’exportation et ils peuvent subventionner sans limites par le SNAP. Ce paradoxe a permis à des lobbyistes du secteur privé et à l’industrie d’affirmer avec hypocrisie[xvii]que les subventions de l’Inde et d’autres pays en développement sont beaucoup plus importantes que ce qu’elles sont en réalité[xviii].

Beaucoup de paysans et d’autres groupes, comme ActionAid International et l’Alliance pour la souveraineté alimentaire en Afrique[xix], poussent au niveau national pour que les investissements servent à soutenir les solutions agro-écologiques au lieu des intrants chimiques importés, la privatisation et l’accaparement des terres. Mais les règles doivent encore être changées pour permettre le juste type d’investissements.

De plus, parfois les pays font l’expérience d’une « augmentation des importations » de denrées alimentaires subventionnées, qui peuvent entraîner une chute soudaine des prix ayant un impact négatif sur la production domestique. C’est surtout le cas dans les pays en développement importateurs nets de denrées alimentaires. Mais alors que la plupart des pays développés ont accès à des assurances de prix et aux provisions de sauvegarde spéciale (SS) à l’OMC (qui permettent à certains pays d’augmenter temporairement leurs droits de douane lors de pics d’importations), les pays en développement et leurs paysans n’ont pas accès à ces mécanismes. Les pays en développement à l’OMC ont demandé un Mécanisme spécial de sauvegarde  (MSS) efficace et qui serait ajusté aux dynamiques du marché et aux besoins dans leurs pays, tout comme la SSa été conçue il y a des décennies en fonction des dynamiques des pays développés. 

En conclusion, il faut faire des changements immédiats aux règles commerciales globales pour permettre tout simplement aux pays en développement d’investir dans la production agricole que le monde entier considère essentielle pour garantir la sécurité alimentaire globale.

Propositions pour une solution pour la sécurité alimentaire et résistance hypocrite

Heureusement le changement est à portée de main. Un groupe de 46 pays en développement, soutenus par le Groupe africain et d’autres groupes qui regroupent 100 pays en tout, ont fait une proposition à l’OMC pour changer les règles et permettre aux pays en développement d’investir dans l’agriculture pour assurer la sécurité alimentaire au niveau national.

Vu le consensus global, une solution devrait êtreà portée de main.

Mais malheureusement, en 2013, les Etats-Unis ont bloqué les négociations[xx]de la proposition sur la sécurité alimentaire. Sans ménagement, ils ont affirmé que l’Inde essayait de « revenir sur les engagements », ou que sa distribution de la production des paysans pauvres aux citoyens pauvres avait un effet de distorsion sur les marchés internationaux.

Ces affirmations sont très hypocrites parce que les Etats-Unis sont le pays qui subventionne le plus son agriculture[xxi]. Les Etats-Unis ont déclaré un soutien interne de plus de 139 milliards de dollars en 2011, ce qui représente le double des subventions de 1995[xxii]. La plupart va à des bons alimentaires pour les pauvres. Mais les Etats-Unis ont encore le droit d’octroyer des subventions ayant un effet important de distorsion sur les échanges d’USD 15 milliards. Et alors que le soutient déclaré de l’Union européenne de 79 milliards USD est encore élevé, au moins il a été réduit depuis la création de l’OMC. En fait, des membres de l’Organisation pour la coopération et le développement économique ont dépensé USD 258 milliards pour subventionner leur agriculture en 2013[xxiii], selon l’organisation.

Les Etats-Unis ont perdu plusieurs plaintes à l’OMC car leurs subventions agricoles ont été déclarées comme ayant un effet de distorsion sur les échanges. Rien que les subventions américaines au coton – qui enrichissent quelques milliers de producteurs dans des districts politiquement importants pour le Congrès – ont fait tellement chuter les prix du coton sur le marché international que le Brésil a gagné deux fois des plaintes contre les Etats-Unis. Mais au lieu de changer ces subventions les Etats-Unis paient maintenant le Brésil [xxiv]à hauteur de centaines de millions de dollars. Malheureusement, cet arrangement laisse en rade les petits paysans moins puissants politiquement au Bénin, Burkina Faso, Tchad et Mali[xxv], et d’autres pays africains producteurs de coton.

Avant la dernière conférence ministérielle de l’OMC à Bali, Indonésie, en décembre 2013, le rapporteur spécial de l’ONU sur le droit à l’alimentation a appelé à nouveau à donner aux pays en développement la liberté d’utiliser les réserves alimentaires pour aider à garantir le droit à l’alimentation[xxvi], sans qu’ils soient menacés de sanctions à l’OMC. « Les règles commerciales doivent être faites en fonction de politiques de sécurité alimentaire dont les pays en développement ont besoin, ce n’est pas aux politiques de s’adapter aux règles de l’OMC », a affirmé l’expert. Les paysans indiens [xxvii]ont demandé à leur gouvernement de ne pas céder – une position qui a été soutenue par plus de 286 organisations de la société civile internationale[xxviii]. La coalition sur la sécurité alimentaire à l’OMC, menée par l’Inde, mais qui comprend des dizaines de pays en développement, a mené une rude bataille contre l’intransigeance américaine[xxix].

Une clause de paix temporaire

A la fin, ils ont réussi à gagner la promesse de négociations ultérieures ; les membres de l’OMC allaient chercher une solution permanente par des discussions futures, mais ils se sont donné encore quatre ans pour le faire. En attendant, une Clause de Paix[xxx]allait être en vigueur. En échange, les pays en développement ont donné aux pays riches un Accord sur la facilitation du commerce permanent[xxxi],dans le cadre de ce qu’on appelle le Paquet de Bali[xxxii]

Il est déplorable, mais pas étonnant, que la première “moisson précoce” du cycle de Doha – que les pays en développement ont accepté de lancer, comme le demandaient les pays riches, seulement à condition que ce soit un cycle de « développement » - est un accord qui va bénéficier d’abord et avant tout aux entreprises transnationales de fret maritime et de logistique au lieu de promouvoir le développement[xxxiii].

Avec la Clause de Paix, les pays qui ont des programmes de subvention en cours ne peuvent pas faire l’objet de plaintes par un autre membre de l’OMC s’ils répondent à des exigences de reporting onéreuses[xxxiv]et s’ils prouvent que leurs subventions n’ont pas d’effet de distorsion sur les marchés (ce que les Etats-Unis ne doivent pas faire pour leurs subventions). Aucun nouveau programme ne peut être mis en œuvre, et il n’y avait pas de garantie qu’une solution permanente serait trouvée après quatre ans.

Mais il y avait un problème. A cause de l’ambigüité juridique du texte, il n’était pas clair si la Clause de Paix serait en vigueur jusqu’à ce qu’une solution permanente soit trouvée, ou seulement pour quatre ans – et elle expirerait après. Donc lorsque le nouveau gouvernement indien est entré en fonction au printemps passé, il a demandé de clarifier que la Clause de Paix serait en vigueur jusqu’à ce qu’un changement permanent des règles soit adopté. De nouveau, les Etats-Unis ont refusé de faire cette clarification – prouvant que leur intention était effectivement de laisser expirer la Clause de Paix sans qu’un autre accord soit mis en place.

L’Inde a rétorqué qu’elle ne laisserait pas les autres aspects du Paquet de Bali entrer en vigueur avant d’avoir reçu cette simple clarification. Et alors que les Etats-Unis ont passé l’été à blâmer l’Inde[xxxv], l’accusant de mettre en danger le Paquet de Bali, ils ont refusé d’accepter la clarification[xxxvi]. Les paysans indiens[xxxvii]ont maintenu la pression sur leur gouvernement et la société civile globale les a soutenus[xxxviii]. Les mois ont passé, les multinationales américaines qui ne voulaient pas mettre en danger leur accord sur la facilitation du commerce ont gagné et les Etats-Unis ont finalement accepté de laisser la Clause de Paix en vigueur jusqu’à ce qu’une solution permanente soit trouvée. Les membres de l’OMC ont aussi accepté[xxxix]de “faire tous les efforts possible pour accepter et adopter une solution permanente sur la question des réserves publiques à des fins de sécurité alimentaire d’ici le 31 décembre 2015 », avançant la date de deux ans. Ceci signifie qu’une décision devait être prise à la conférence ministérielle à Nairobi, Kenya, qui aura lieu du 15 – 18 décembre de cette année.

Un moment clé : l’opportunité d’un vrai changement

Par contre, la possibilité immédiate de trouver un accord pour sortir les programmes de sécurité alimentaire des disciplines de l’OMC d’ici décembre 2015 est assez réelle. Cela ne voudra pas dire « réparer » l’OMC. Beaucoup affirment que le Comité sur la sécurité alimentaire de la FAO devrait être l’enceinte globale de régulation de l’agriculture, pas l’OMC, parce que l’accent principal devrait être de garantir la sécurité alimentaire globale et la souveraineté alimentaire[xl], pas d’augmenter le commerce, comme le fait l’OMC. Mais aucun membre ne propose de sortir l’agriculture de l’OMC et beaucoup affirment que cela rendrait le commerce agricole global encore plus injuste.

Mais enlever les obstacles de l’OMC à la sécurité alimentaire – en permettant aux pays en développement d’investir dans la production agricole et nourrir leur population et de réduire ainsi leur dépendance de l’aide alimentaire globale – devrait être faisable. Cela impliquerait de permettre aux pays en développement de faire fonctionner des réserves publiques pour des objectifs de sécurité alimentaire ; de protéger leurs marchés contre les augmentations des importations par le biais d’un Mécanisme de sauvegarde spéciale efficace  et d’interdire les subventions à l’exportation qui nuisent à la production nationale des autres pays.

Atteindre ce changement enlèverait l’aspect le plus nuisible de l’OMC actuel, comme règle commerciale mondiale la plus responsable de la pauvreté des paysans et des 800 millions de personnes affamées dans le monde. Cela alignerait davantage les règles de l’OMC sur le consensus global sur l’investissement agricole et la sécurité alimentaire. Cela permettrait aux pays d’être plus autonomes, ce que, aux Etats-Unis, aussi bien le Républicains que les Démocrates devraient apprécier. Cela permettrait aux pays plus pauvres d’atteindre l’Objectif du millénaire pour le développement(MDG) numéro 1 :Eradiquer la pauvreté extrême et la faim. Cela pourrait sauver quelques uns des 99 millions d’enfants de moins de cinq ans qui sont sous-alimentés. Cela ne résoudrait pas la faim globale ; mais cela va enlever des obstacles clé de l’OMC aux efforts des pays en développement de réduire la faim chez eux.

Que faut-il pour cela? Des groupes qui luttent contre la faim dans le monde entier doivent s’emparer de cette cause et y amener leur plaidoyer puissant Les paysans, les militants du droit à l’alimentation et du développement en Afrique, Asie et dans le monde en développement – comme ceux en Inde qui ont atteint une législation phare[xli] – vont devoir mettre la pression sur leurs gouvernements pour soutenir la sécurité alimentaire à l’OMC. L’unité parmi les pays en développement et les Pays les moins avancés (PMA) va être essentielle. Le représentant commercial des Etats-Unis et le Département de l’Agriculture doivent être pointés du doigt pour leur tactique « diviser pour régner », car ils sont en train de faire circuler une information fausse sur les programmes de réserves de l’Inde pour faire peur aux PMA à l’OMC. De même, la solidarité des Européens et d’autres pays développés avec les pauvres et les affamés doit être mobilisée. Les agences internationales qui ont une voix en matière de sécurité alimentaire doivent s’exprimer, comme l’a fait l’ancien rapporteur spécial de l’ONU sur le droit à l’alimentation, qui a dit que l’OMC doit être adaptée[xlii] “pour assurer la compatibilité avec la constitution de réserves alimentaires », notant que ceci devrait être « accepté tout de suite et sans s’attendre à des concessions commerciales »

Cela peut être fait. Il y a une possibilité d’agir. Ne ratons pas cette opportunité.

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Deborah James est la directrice des programmes internationaux au Center for Economic and Policy Research in Washington, DC (www.cepr.net), et elle facilite la campagne de l’OMC du réseau de la société civile globale Notre monde n’est pas à vendre (OWINFS).