Análisis de los nuevos textos sobre NAMA y Agricultura del 6 de diciembre de 2008
Análisis de los nuevos textos sobre NAMA y Agricultura del 6 de diciembre de 2008
Martin Khor, Red del Tercer Mundo
(www.twnside.org.sg) 10 de diciembre de 2008
Los dos proyectos de texto revisados por los Presidentes de los Grupos de negociaciones sobre Agricultura y Acceso al Mercado para Productos No Agrícolas (NAMA por sus siglas en inglés) en la OMC, que se dieran a conocer el 6 de diciembre de 2008, mantienen un claro desequilibrio tanto interno como entre sí. [1]
Muchos de los principales elementos de ambos textos han sido extraídos de otros borradores y en especial del documento de una página que presentara el Director General de la OMC Pascal Lamy, el 25 de julio, al grupo más estrecho de los 7 ministros durante la última mini-cumbre Ministerial de la OMC. En consecuencia, ambos presentan los mismos desequilibrios entre los países desarrollados y los países en desarrollo y entre la agricultura y el NAMA que ya existían en esos documentos anteriores.
En ellos se atienden las sensibilidades de los países desarrollados, a los que no se obliga a asumir grandes compromisos, en la medida en que se les otorgan flexibilidades para evitar realizar costosos recortes reales sobre los aranceles efectivamente aplicados o los subsidios. Pero en cambio, se exige a muchos países en desarrollo asumir compromisos –algunos de ellos propuestos apenas hace unos meses por los países desarrollados y ahora incorporados a los documentos – que implican sea recortar significativamente sus aranceles o reducir su espacio de políticas para futuras estrategias de desarrollo.
Entre las principales inequidades se encuentran las siguientes. En el documento sobre el NAMA, los coeficientes son los mismos que en el documento de Lamy, y exigen que los países en desarrollo apliquen la fórmula Suiza para realizar recortes arancelarios mucho más severos que los países desarrollados, revirtiendo así lo establecido en el mandato de “reciprocidad menos que plena” para los países en desarrollo.
Las flexibilidades para los países en desarrollo en materia de acceso al mercado para productos no agrícolas (NAMA) son escasas, con un porcentaje muy bajo de líneas arancelarias para las que se admiten exoneraciones (5%) o indulgencias (10%) respecto de la aplicación de la fórmula suiza. Esto resulta por otra parte agudizado por una restricción extra: esas líneas arancelarias no pueden superar un pequeño porcentaje (5% para los productos exonerados o 10% para los productos a los que se aplican reducciones más indulgentes) del valor total de importaciones de productos no agrícolas del país.
Pero se busca constreñir y estrechar aún más estas escasas flexibilidades a través de dos propuestas recientemente presentadas por los países desarrollados – y ahora consagradas en el borrador del NAMA: una cláusula anti-concentración (que afecta la elección de las flexibilidades, ya que los países no pueden concentrar demasiado sus opciones en sectores en particular) y la participación obligatoria (de algunos países en desarrollo seleccionados) en lo que el mandato establece que era un enfoque sectorial “voluntario” (en el cual se debe eliminar los aranceles en sectores enteros, o en su defecto llevarlos a niveles muy bajos).
Según los funcionarios de comercio interiorizados en el tema, los aranceles consolidados de los países en desarrollo que apliquen la fórmula promediarán el 11-12 por ciento, y solamente unas pocas líneas arancelarias estarán por encima del 15% después de la implementación del documento del Presidente.
Éstos son aranceles industriales muy bajos para los países en desarrollo, con industrias nacientes o que recién están dando sus primeros pasos, y que es improbable que puedan competir con las importaciones sin la aplicación de aranceles significativos. Los países desarrollados utilizaron niveles arancelarios mucho más altos cuando estaban en su etapa de desarrollo.
Es razonable que los países en desarrollo se preocupen por la perspectiva de futuro de sus Industrias nacionales, y también por las pérdidas muy importantes de ingresos fiscales, que en su mayoría no están en condiciones de afrontar en este período de recesión.
El texto de agricultura adopta los números propuestos en el documento de Lamy para las reducciones de todos los subsidios y aranceles distorsionantes del comercio, y para el número de productos sensibles y productos especiales.
El documento del Presidente habilita a los países desarrollados a contar con muchas flexibilidades que les permiten seguir amparando los subsidios agrícolas (incluida la creación de una nueva ventana para la Caja Azul, la fijación de niveles de ayuda interna distorsionante del comercio que superan los niveles aplicados o planificados, y la conservación de reglas indulgentes incluida la ausencia de topes para los subsidios de la Caja Verde), y a tener un número considerable de productos sensibles (sin una restricción de valor comercial, como sí existe en el NAMA) para amortiguar los recortes arancelarios.
Aunque las ayudas internas de los países desarrollados prácticamente no se recortan, se les pide a los países en desarrollo que asuman recortes de dos tercios respecto de las tasas de los países desarrollados, y con un recorte máximo promedio de 36% (mucho más que el 24% de la Ronda Uruguay). La flexibilidad respecto de los productos especiales para los países en desarrollo es también mucho menor que la solicitada por el G33.
Y el Mecanismo de Salvaguardia Especial (MSE, o SSM por sus siglas en inglés) propuesto en el nuevo texto del Presidente sigue siendo problemático – su uso está sujeto a tantas condiciones y las medidas paliativas son tan restrictivas, que en la práctica resultaría de muy poca utilidad. Se suponía que debía ser más fácil de usar que la salvaguardia normal y la Salvaguardia Agrícola Especial (SSG por sus siglas en inglés) ya existente, que es utilizada principalmente por los países desarrollados.
Pero en realidad está resultando ser más restrictivo en áreas cruciales – por ejemplo, en el marco de este Mecanismo de Salvaguardia Especial no está permitido que los derechos aduaneros extraordinarios excedan los aranceles consolidados de la Ronda Uruguay salvo en situaciones muy limitadas, y el quantum de los derechos extraordinarios es muy limitado, mientras que en el marco del mecanismo de salvaguardia normal o de la salvaguardia agrícola especial no existe ninguna de estas limitantes.
Respecto del algodón, un ítem particularmente importante para los países africanos, el texto del Presidente mantiene la redacción de la propuesta anterior con una reducción más significativa de la ayuda interna que la reducción promedio. Esto significaría un avance, si fuese aceptado por los países desarrollados. Sin embargo, no ha habido por ahora ninguna señal de que Estados Unidos, en particular, esté dispuesto a negociar seriamente sobre este tema. En la mini-Ministerial de julio esto no estuvo ni siquiera en la agenda de discusiones, a pesar de la presencia de tantos Ministros africanos que se sintieron profundamente defraudados.
No tiene mucho sentido realizar una nueva Ministerial ahora si esto se va a repetir.
Sin embargo, puesto que la Ley Agrícola estadounidense recientemente aprobada mantiene los subsidios al algodón en los mismos términos o superiores, parece muy poco probable que Estados Unidos acepte encaminarse a una reducción significativa de sus subsidios al algodón en la OMC, llevándolos a niveles inferiores a los establecidos en su legislación.
Más aun, si efectivamente se lleva a cabo una nueva Ministerial de la OMC este mes, la delegación estadounidense se enfrentará a una situación particularmente difícil, porque es una delegación “no autorizada”, no tiene autoridad para hablar en nombre del Presidente electo que asumirá el próximo mes, ni en nombre del Congreso cuya integración fue renovada, y varios de cuyos miembros clave le escribieron recientemente al Presidente Bush advirtiéndole que no haga ninguna concesión en la Ministerial de la OMC y hasta llegaron a instarlo a manifestarse en contra de la realización de dicha cumbre.
Las economías pequeñas y vulnerables (SVE por sus siglas en inglés) reciben un trato más benevolente tanto en el documento sobre el NAMA como en el de agricultura, si se las compara con los países en desarrollo “normales”. Pero hasta en ese caso, los recortes arancelarios previstos para estas economías son tan significativos (o mayores) que los de la Ronda Uruguay. A los países menos adelantados (PMA) no se les exigen recortes arancelarios.
Pero esto no es más que un respiro ilusorio, ya que la mayor parte de los PMA y de las economías pequeñas y vulnerables son países del Grupo ACP (África, Caribe, Pacífico) que están negociando Acuerdos de Asociación Económica (EPA, por su sigla en inglés) con la Unión Europea (UE), que en ese contexto los presiona para que asuman recortes arancelarios mucho más onerosos que los de los “países en desarrollo normales” en la agenda de Doha de la OMC. En los Acuerdos de Asociación Económica de la UE, cuyas negociaciones supuestamente han de culminar el año entrante, se les pide a los países ACP que lleven los aranceles a cero en el 80% de sus líneas arancelarias –una reducción más profunda que la prevista en los documentos de los Presidentes de Agricultura y el NAMA.
A continuación comentamos algunos aspectos de los textos del 6 de diciembre de los Presidentes de las negociaciones sobre el NAMA y Agricultura
EL DOCUMENTO SOBRE MODALIDADES PARA EL NAMA (6/12)
Coeficientes y flexibilidades en materia de acceso al mercado para productos no agrícolas
El documento del Presidente usa básicamente los coeficientes y flexibilidades del documento de Lamy del 25 de julio, el que a su vez tomaba como base el del Presidente del NAMA del 10 de de julio.
Este documento es extremadamente desequilibrado y no cumple con el principio de “reciprocidad menos que plena” para los países en desarrollo. Exige a los países en desarrollo asumir reducciones arancelarias mayores que las que exige a los países desarrollados. También recorta drásticamente los aranceles consolidados de los países en desarrollo y de esta forma reduce muchos aranceles aplicados, y acorta severamente el espacio de política para utilizar los aranceles como herramienta para el desarrollo industrial en general y el desarrollo de futuras industrias en particular...
El texto fija el coeficiente 8 para los países desarrollados, lo que supondría que el arancel consolidado promedio de los tres principales países desarrollados se reduciría en alrededor del 28% (esto es: UE 33%, Estados Unidos 29%, Japón 22%).
Fija por otra parte coeficientes de 20, 22 y 25 para los países en desarrollo (con flexibilidades para el 14%, 10% y cero por ciento del número de líneas respectivamente): se les pide a los países que elijan una de estas opciones. Una elección del Coeficiente intermedio de 22 implicaría una reducción del arancel promedio de países en desarrollo como India, Brasil, Indonesia y Venezuela de alrededor del 60%.
La flexibilidad según la cual al 10% de las líneas del NAMA se les puede aplicar reducciones arancelarias equivalentes a la mitad de la tasas correspondiente a la reducción por la fórmula, o alternativamente la exención de cualquier reducción para el 5% de las líneas, que es la flexibilidad asociada al coeficiente 22, no es suficiente y además está restringida por la condición de que las líneas que disfruten de la flexibilidad no deben exceder el 10% del valor de las importaciones de los productos no agrícolas (en el caso de la flexibilidad que supone recortar sólo por un coeficiente equivalente a la mitad de la fórmula) o del 5% del valor de las importaciones (en el caso de exención).
Los conjuntos de flexibilidades para las opciones de coeficiente 20 (14% de las líneas limitadas al 16% del valor, para las reducciones arancelarias a la mitad de la fórmula) y para el coeficiente 25 (flexibilidad cero) son también escasas e insuficientes en extremo para que los países en desarrollo puedan asumir con éxito su desarrollo industrial.
El efecto drástico que tiene cualquiera de estas opciones sobre los aranceles industriales de los países en desarrollo se puede apreciar en la estimación que han hecho funcionarios de comercio, según la cual después de aplicar los coeficientes y flexibilidades del Presidente, la mayoría de las líneas arancelarias de productos no agrícolas a las que se les tenga que aplicar la fórmula quedarían con una arancel menor al 12-14 por ciento (dependiendo del coeficiente y las flexibilidades utilizadas).
Para estos países, los aranceles consolidados quedarían fijados en un porcentaje entre el 11 y 12 por ciento, y solamente un pequeño número de líneas arancelarias superaría el 15%. Niveles tan bajos de aranceles en toda una amplia gama de productos industriales serían insuficientes para sostener el desarrollo futuro de industrias locales.
Para lograr un resultado equilibrado respecto del NAMA se debe respetar el principio de reciprocidad menos que plena, y esto debería reflejarse en los coeficientes. Por ende, si se elige un coeficiente de 8 para los países desarrollados, las tasas de reducción arancelaria para los países en desarrollo deberían fijarse a lo sumo en dos tercios de la tasa de reducción de los países desarrollados. Esto se debería reflejar en los coeficientes de los países en desarrollo. El hecho que esto no esté previsto en el texto del Presidente configura una violación del mandado de la Declaración Ministerial de Doha de 2001 que fue el documento que inauguró el Programa de Doha para el Desarrollo. La ausencia de ese principio, y por el contrario, la presencia de lo opuesto, muestra el desequilibrio extremo del documento sobre el NAMA.
Más restricciones a través de la cláusula anti-concentración y el enfoque sectorial
El texto del NAMA también mantiene la “cláusula anti-concentración” (ACC por sus siglas en inglés) cuyo objetivo es impedir que los países en desarrollo puedan excluir a un sector entero, o cerca de un sector entero, de la aplicación plena de la fórmula de reducción arancelaria. Esta cláusula apareció por primera vez ya muy avanzadas las negociaciones, propuesta por algunos países desarrollados. No obstante, increíblemente, fue incluida en el primer borrador del Presidente del NAMA del 10 de julio (como concepto general) y legitimada luego con números en el documento del 25 de julio de Lamy, donde simplemente se fija el ACC en “20% de las líneas y 9% del valor”.
El nuevo texto sobre el NAMA avanza un paso más en la legitimación de esta restricción, incorporando esa cláusula en el párrafo 7(d) y estableciendo que “se aplicará plenamente la fórmula de reducción arancelaria a un mínimo del 20% de las líneas arancelarias nacionales o en su defecto al 9% del valor de las importaciones de los Miembros en cada Capítulo del Sistema Armonizado”.
A pesar de las protestas de muchos países en desarrollo antes y en julio mismo, esta cláusula anti-concentración aparece hoy consolidada en el texto del Presidente.
El “enfoque sectorial” se ha convertido ahora en foco de polémicas. Se había establecido claramente que la participación de cualquier miembro en un “enfoque sectorial” (en el cual los participantes acuerdan bajar sus aranceles a cero o a niveles muy bajos en sectores seleccionados) sería voluntaria.
No obstante, algunos países desarrollados, en especial Estados Unidos, han insistido en que algunos países en desarrollo (China, India, Brasil) deben participar en al menos una o dos iniciativas sectoriales dentro de los sectores que han elegido estos países desarrollados, que incluyen la industria química, la de maquinaria y la electrónica).
El texto de julio de Lamy incluyó por primera vez la obligación de que determinados países (listados en el Anexo 2) se comprometan a participar en las negociaciones de al menos dos iniciativas sectoriales. Esto entra en contradicción con el “carácter no obligatorio de la iniciativa sectorial”, que también figura en el párrafo del borrador de Lamy.
El texto de Lamy no fue aceptable para algunos países en desarrollo en las conversaciones del G7 dentro de la mini-Ministerial de julio. En los últimos meses, los países desarrollados (especialmente Estados Unidos) han seguido presionando a China, India y Brasil para que acepten comprometerse en una o dos iniciativas sectoriales. Estados Unidos declaró que de lo contrario no podría aceptar un acuerdo general. Las presiones equivalen a pedir que los países en desarrollo se comprometan obligatoriamente con una iniciativa que se califica de voluntaria.
Las negociaciones están en un callejón sin salida, con la perspectiva de que esto se transforme en un motivo de ruptura del acuerdo. El texto del Presidente en su párrafo 9 hace referencia al impasse y sabiamente no reitera la redacción de Lamy ni la de ningún otro texto, y en cambio destaca que el tema del enfoque sectorial es un problema importante, en el cual “estamos lejos de un consenso”.
EL DOCUMENTO DE MODALIDADES PARA LA AGRÍCULTURA (6/12)
La ayuda interna distorsionante del comercio (OTDS por sus siglas en inglés)
En el texto del Presidente la ayuda interna distorsionante del comercio de Estados Unidos debe reducirse en un 70%. De esta manera, el nivel admisible actual de US$48.300 millones se reduce a US$14.500 millones. Este nivel está muy por encima de la estimación efectiva de ayuda interna distorsionante del comercio de 2007 de US$ 7.000 a 8.000 millones. El nivel de OTDS real o aplicado en 1996-97 también fue de US$ 7 mil millones, antes de elevarse a US$ 19 mil millones en 2005 (según los datos notificados por Estados Unidos), antes de caer a US$ 11 mil millones en 2006 y US$ 8 mil millones en 2007 (según estimaciones del G20).
Por tanto, el nivel admisible de US$ 14.500 millones duplica el nivel de 2007, o incluso el nivel de 1996-97, lo que le permite a Estados Unidos tener muchísimo margen para aumentar la ayuda interna si se toma como punto de partida el nivel actual de US$ 7-8 mil millones.
Se propone asimismo reducir en un 80 % la ayuda interna distorsionante del comercio admisible para la UE. Esto refleja lo que la propia UE ha dicho que va a hacer (es decir, reducir su ayuda interna 10 puntos porcentuales más que Estados Unidos). Hoy en día, la OTDS admisible de la UE es de 110.300 millones de euros. Una reducción de 80% la llevaría a 22 mil millones de euros.
En 2004, el nivel aplicado por la UE fue de 57.800 millones de euros (según simulaciones canadienses en un documento de la OMC). De acuerdo a un investigador, el nivel estimado concordante con la propia reforma de la Política Agrícola Común (PAC) de la UE sería de 27 mil millones de euros en 2008, y según otra estimación se prevé una caída a 12 mil millones de euros al finalizar la reforma de la PAC en 2014. Por eso, aunque la reducción a 22 mil millones de euros parece ser muy grande, todavía le da un margen para aumentar la OTDS, respecto de lo que está planificado.
De otra parte, la reducción de la ayuda interna distorsionante del comercio aplicada por Estados Unidos y la UE en los últimos años ha estado acompañada por un aumento de las ayudas de la Caja Verde (que no forman parte de la ayuda interna distorsionante del comercio). Una gran parte de la ayuda interna de Estados Unidos y la UE ha ido a parar a la Caja “Verde” que supuestamente no es distorsionante del comercio y a la cual no se le impone ningún límite. Los subsidios de la UE están pasando rápidamente de la OTDS a la Caja Verde en el marco de la reforma de la PAC. Si bien se reduce la OTDS efectiva, los subsidios se desplazan a la Caja Verde y la ayuda interna total no disminuye.
Según lo demuestran estudios recientes, la ayuda de la Caja Verde (que ascendió a US$ 50 mil millones y 22 mil millones de euros en 2000, en Estados Unidos y la UE respectivamente) puede ser y ha sido distorsionante del comercio y la producción. El nuevo texto del Presidentes propone algunos cambios a la Caja Verde, pero estos no alteran los elementos básicos, en especial, que no tiene tope, y estos subsidios van a poder aumentar sin límites en el futuro.
El documento del Presidente confirma también la creación de una nueva “ventana” para la ayuda de la Caja Azul, que representa una nueva flexibilidad diseñada para que Estados Unidos pueda contabilizar una porción mayor de sus subsidios (algunos de los cuales fueron clasificados erróneamente como de la Caja Verde, según el dictamen de un caso resuelto por el mecanismo de solución de diferencias de la OMC) bajo el paraguas de la OTDS.
Es así que aunque las reducciones de la ayuda interna distorsionante del comercio admisible para Estados Unidos y la UE pueden parecer grandes (70% y 80% respectivamente), en los hechos no implicarán una disminución de las reducciones aplicadas o planificadas en materia de OTDS, y peor aún, las mismas serán compensadas por un aumento de las ayudas (en el caso de la UE) de la Caja Verde.
Debido a las distorsiones que provocan, los subsidios agrícolas de los países desarrollados en primer lugar no deberían existir, y su reducción por lo tanto no debería ser “pagada” por los países en desarrollo mediante el alto precio que se les demanda en materia de acceso al mercado en las negociaciones sobre le NAMA, la agricultura y los servicios.
Una conclusión objetiva sería que las cifras de reducción de la ayuda interna distorsionante del comercio que se manejan para Estados Unidos y la UE (70 y 80%respectivamente) no son cifras adecuadas, ya que no constituyen reducciones efectivas y sustantivas o reales. En particular los US$ 14.500 millones de OTDS previstos para Estados Unidos no son una cifra adecuada. Específicamente, es inadmisible que se le permita a Estados Unidos utilizar esa cifra de US$ 14.500 millones como “disparador” o como razón para exigirles obligaciones tan elevadas a los países en desarrollo en materia de agricultura, servicios y NAMA.
Productos sensibles
Muchos países en desarrollo, incluidos los del G20, han venido exigiendo un tope arancelario de 100% en agricultura para los países desarrollados, al cual se han opuesto varios de estos países. Algunos de los aranceles agrícolas de los países desarrollados superan el 200 y hasta 300 por ciento; el más alto está por sobre 1.500%.
Como solución de compromiso, el nuevo texto del Presidente admite que los productos sensibles de los países desarrollados puedan exceder el tope de 100%. Estos son los productos que más probablemente tengan aranceles muy altos. Más aún, los países desarrollados pueden además designar un 1% de las líneas arancelarias de productos no sensibles para que tengan aranceles por sobre 100%. De esta manera se atienden las sensibilidades de los países desarrollados.
Otra sensibilidad atendida es que se les permite a los países desarrollados tener “productos sensibles” que pueden desviarse significativamente (en uno a dos terceras partes) de la reducción de la fórmula. El número de productos admitidos en el documento es de 4%, con un adicional de 2% (para los países en los cuales el 30% de los productos caen en la banda superior de la fórmula). Los países desarrollados tienen que “pagar” por el recorte arancelario reducido con la expansión de los cupos arancelarios en los productos sensibles. El documento se refiere en detalle a los cálculos para esta expansión.
Los países en desarrollo también pueden utilizar los productos sensibles, en porcentajes un tercio mayores (5,3 u 8 por ciento) que los admitidos para los países desarrollados. La desviación respecto de la reducción completa establecida por la fórmula es la misma que para los países desarrollados.
Productos especiales
La mayoría de los países en desarrollo, encabezados por el G33, han argumentado a favor de un trato más indulgente para sus “productos especiales”, con el fin de promover la seguridad alimentaria y preservar las fuentes de sustento de sus agricultores. Sostienen que los Productos Especiales (PE) no deben estar sujetos a reducciones arancelarias (o en todo caso que éstas deben ser mínimas), especialmente en la medida que los subsidios de los países desarrollados siguen distorsionando el mercado.
La posición modificada del G33 proponía que al menos el 20% de las líneas arancelarias fueran auto-designadas como PE (y que la mitad de las mismas tuvieran reducción cero) y la implementación de un sistema de reducciones en tres bandas. Esto se modificó hasta llegar a un “enfoque híbrido” en el cual para algunas líneas no es necesario demostrar “que se guían por indicadores”, mientras que en otros casos sí.
Posteriormente, el G33 hizo concesiones a mediados de 2008 aceptando un sistema de dos bandas (una con reducción cero, y otra segunda con una reducción promedio de 12%). Rechazó por otra parte un sistema de una sola banda debido a que en este sistema los aranceles con reducción cero habrían implicado realizar elevación de otros aranceles como “compensación” (para cumplir con la reducción promedio).
El borrador de Lamy había rechazado la posición del G33 estableciendo una única banda. Estableció que solamente un 12 % de las líneas arancelarias podían ser consideradas productos especiales (lo cual lo coloca sobre el lado más bajo del rango planteado anteriormente por el Presidente en el texto de julio, ubicado entre 10 y 18%). Dentro de ese 12% de líneas arancelarias, 5% podían tener reducción cero, pero el 12% en su conjunto debería tener una reducción promedio general de 11%.
El nuevo texto del Presidente toma las cifras y la estructura del borrador de Lamy. El hecho que el texto adopte una única banda dificulta que los países en desarrollo puedan tener PE con reducción cero, y también que haya PE con reducciones arancelarias bajas. Si el país elige que un 5% de sus líneas arancelarias tengan una reducción cero, el otro 7% de líneas arancelarias debe tener un recorte promedio del 19%, para poder cumplir con el promedio total de reducción del 11% en el conjunto del 12% de líneas arancelarias que hayan sido designadas como PE.
Esto está muy lejos de la posición original del G33 que reclamaba se designara por lo menos un 20% de las líneas arancelarias como PE, la mitad de las cuales deberían tener una reducción cero, una cuarta parte una reducción de 5% y otra cuarta parte una reducción de 10%.
Para completar, los países en desarrollo tienen que reducir muy significativamente los aranceles de los productos no designados como PE. En el nuevo texto del Presidente, los aranceles superiores a 130% deben reducirse un 46,7%, los que están en el rango de 80 a 130%, se reducen un 42,7%, los del rango de 30 a 80%, tienen una reducción del 38% y los que están por debajo de 30% se reducen en un 33,3%. La reducción promedio máxima general se establece en 36%, muy superior a la reducción promedio de la Ronda Uruguay que era de 24%. Más aún, en la Ronda Uruguay, los países en desarrollo solo debían efectuar una reducción promedio de 24% con una reducción mínima de 10% en cada línea, a diferencia de lo que plantea este texto que establece grandes reducciones en todas las bandas. Este es un compromiso muy exigente, especialmente si se tiene en cuenta que los subsidios de los países desarrollados siguen en pie.
Mecanismo de Salvaguardia Especial (MSE, o SSM por su sigla en inglés)
El nuevo documento del Presidente reconoce que el MSE puede ser problemático, ya que lo precede la reputación de ser el elemento de ruptura del acuerdo en la mini-Ministerial de julio. El asunto general del Mecanismo de Salvaguardia Especial se aborda en la parte central del texto, mientras que sus aristas más sensibles –si se puede utilizar o no un arancel extraordinario en el marco del MSE que exceda los niveles pre-Doha (es decir el de la Ronda Uruguay o el de que regía al momento de sumarse a la OMC), y de ser así, en qué condiciones y con qué remedios (por ejemplo, qué derecho/arancel extraordinario es admisible)—se analizan en otro documento.
El nuevo texto del Presidente sigue especificando tantas condiciones para el uso del MSE que termina volviéndolo operativamente ineficiente. En teoría el MSE favorece a los productores de los países en desarrollo, pero no en la práctica, generando de esta forma la falsa impresión de que se atienden los problemas relativos a los medios de sustento y la seguridad alimentaria.
Ya existen varios problemas respecto del MSE, respecto de las condiciones o “disparadores” para su activación (en qué fase de la disminución del precio o del aumento del volumen del bien importado se puede efectivamente aplicar) y cuáles son los remedios que se pueden aplicar (qué derecho o arancel extraordinario se puede imponer). Sin embargo, el problema central que preocupó a la mini-Ministerial de julio (y al G7 en su seno) fue si el arancel extraordinario del MSE podía elevar el arancel aduanero general por sobre los niveles pre-Doha (es decir, las tasas arancelarias consolidadas de la Ronda Uruguay o las que regían al momento de sumarse a la OMC, que son las que hoy están vigentes), y de ser así, si deberían tenerse en cuenta disparadores especiales para esto y límites especiales respecto de hasta qué punto se pueden exceder las tasas pre-Doha.
El problema principal con el nuevo borrador del Presidente es que restringe seriamente la capacidad del MSE de llevar el arancel aplicado a niveles superiores a los actuales niveles de aranceles consolidados (de la Ronda Uruguay o pre-Doha), y en el grado que es necesario para cumplir con su cometido, es decir, actuar como salvaguardia especial para impedir que los agricultores locales sufran pérdidas y el desplazamiento de sus productos.
La propuesta original de Lamy (25 de Julio) fue que el “el nivel de activación para que el MSE habilitara a superar la tasa arancelaria consolidada se establece en el 140% sobre la base de las importaciones”. Esto genera una nueva condición y limitación –el establecimiento de un ‘disparador’ separado y más difícil para aquellos productos en los que la aplicación del MSE conduzca a niveles arancelarios superiores al nivel pre-Doha.
Antes de esto (por ejemplo, en los textos anteriores del Presidente y en las propuestas del G33), los niveles de activación (disparadores) eran los mismos, independientemente de que los aranceles extraordinarios llevaran la tasa arancelaria total a niveles por debajo o por encima del nivel pre-Doha. No se estipulaban disparadores o niveles de activación separados para el uso del MSE que excediera los niveles arancelarios consolidados pre-Doha.
Establecer en 40% el incremento del volumen de las importaciones necesario para activar el MSE implica que serían pocos los productos que podrían beneficiarse con aranceles por sobre los niveles de la Ronda Uruguay. La propuesta de Lamy además, establecía un remedio muy restrictivo para los casos en que se supere la tasa arancelaria consolidada pre-Doha, consistente en un tope del 15% del arancel consolidado actual, o 15 puntos, según cuál sea el mayor de los dos.
La propuesta de Lamy favorecía los intereses de los exportadores y fue apoyada por Estados Unidos y otros países, pero fue rechazada por India y probablemente por China en la reunión del G7 en julio. Hubo entonces un intento de promover propuestas alternativas, presentadas por altos funcionarios del G7 y la UE, pero las mismas no fueron consideradas aceptables por Estados Unidos. Así terminaron las negociaciones de julio, quebradas.
El nuevo texto del Presidente está basado al parecer en la propuesta realizada por la UE en las postrimerías de la reunión del G7. Tiene dos franjas de activación por volumen: en una primera franja la activación se produce ante un aumento del volumen de las importaciones de entre 120 y 140%, y en la segunda franja el mecanismo se activa cuando el aumento de las importaciones supera el 140% en volumen. En la primera franja, el máximo recargo arancelario adicional no puede exceder un tercio del arancel consolidado actual, o en su defecto 8 puntos porcentuales (lo que sea más alto). En la segunda franja, el máximo recargo adicional no puede exceder la mitad del arancel consolidado actual o los 12 puntos porcentuales, lo que sea más alto.
Los remedios siguen siendo extremadamente restrictivos, ya que el bajo nivel de tasa arancelaria extraordinaria admitido resulta en muchos casos insuficiente para enfrentar el problema de las olas de importaciones o la disminución de los precios de los productos importados.
Por lo tanto, en muchos casos, el objetivo del MSE –proteger la seguridad alimentaria y los medios de sustento agrícolas, haciendo frente de manera efectiva al problema de las olas de importaciones y los precios bajos-- sencillamente no se cumple.
La salvaguardia normal (es decir, el acuerdo de salvaguardia de la OMC) y el actual mecanismo de salvaguardia agrícola en cambio no establecen ninguna limitación sobre la aplicación de un arancel extraordinario si este excede el nivel arancelario de la ronda anterior. Al establecer esta condición, el MSE termina resultando más débil que la salvaguardia normal y que la salvaguardia agrícola especial, y de esta forma burla su propio objetivo, que es ser especial.
Pero además existen muchas otras condiciones en el MSE referidas a cuándo se lo puede utilizar en función de la activación por volumen y sobre la duración de su vigencia, en los casos en que el remedio excede las tasas pre-Doha.
En primer lugar, el Presidente establece como condición que “estos remedios no serán normalmente aplicables a menos que el precio interno esté efectivamente disminuyendo”, siendo esta una condición que ya estaba presente en el texto de Lamy. Eso implica que el uso de la activación por volumen está condicionado a que el segundo ‘disparador’ (la disminución del precio) también esté presente. Esta doble condición no debería existir, ya que cada uno de estos ‘disparadores’ debería ser suficiente por sí solo para habilitar la acción, según se desprende del mandato sobre el MSE emanado de la reunión Ministerial de la OMC en Hong Kong en diciembre de 2005. Los países pueden de todos modos utilizar el MSE si se verifica el aumento de volumen estipulado aunque todavía no se pueda comprobar una disminución del precio, pero sólo en circunstancias excepcionales, y sujeto a la revisión de un panel de expertos. Todo esto hace que el uso del MSE se torne demasiado engorroso para los países.
En segundo lugar, una vez que se ha verificado el aumento del volumen que permite activar el MSE, sólo se lo puede aplicar durante un tiempo máximo de 4 a 8 meses (este período se debe negociar), y no se lo puede volver a aplicar hasta que no haya transcurrido un período de tiempo equivalente.
En tercer lugar, si el MSE no se activa dentro del período de los últimos 2 a 4 meses finales de cualquier período establecido de 12 meses, el mismo puede ser aplicable en el siguiente período de 12 meses, siempre y cuando no sea por más de 2 a 4 meses y se respeten el período máximo de aplicación y las condiciones de re-aplicación.
En cuarto lugar, el MSE no se podrá aplicar a más del 2,5% de las líneas arancelarias en cualquier período establecido de 12 meses. Esta limitación no existe en la salvaguardia normal ni en la salvaguardia agrícola especial actual.
En el capítulo sobre el MSE del texto central del Presidente –que aborda la situación en la cual los aranceles extraordinarios no llevan a superar las tasas arancelarias consolidadas pre-Doha—también se imponen igualmente condiciones problemáticas.
En primer lugar, hay una restricción al remedio cuando el MSE se activa por la caída del precio. El párrafo 136 del documento establece que el arancel adicional no podrá exceder el 85% de la diferencia entre el precio de importación y el precio ‘disparador’. Ni en la salvaguardia normal ni en la salvaguardia agrícola especial existe ninguna restricción de este tipo, y esto impone una limitación significativa a la utilidad del MSE.
En segundo lugar, el párrafo 137 también establece un doble mecanismo de control para la activación del MSE en base a la caída del precio. Estipula que los países en desarrollo “no podrán recurrir normalmente al MSE activado por el precio cuando el volumen de las importaciones en cuestión en el año corriente esté reduciéndose manifiestamente, o esté en un nivel manifiestamente insignificante incapaz de influir sobre el nivel de los precios internos”. Al igual que la doble condición establecida para la activación por volumen, esto contradice el mandato según el cual el mecanismo se puede activar y utilizar indistintamente, ya sea por causa de la caída del precio o por el aumento del volumen de las importaciones.
En tercer lugar, el documento prohíbe el uso del MSE para los bienes importados en el marco de tratados bilaterales de libre comercio. El párrafo 138 señala que el cálculo de las condiciones activadoras del mecanismo y la aplicación de medidas de reparación “se hará efectivo solamente para el comercio regido por la cláusula de la ‘nación más favorecida’ (MFN por su siglas en inglés)”. En un borrador anterior, el Presidente había acordado que el mecanismo del MSE se podría aplicar también a productos importados en el marco de los TLC. Esta ha sido la posición defendida por el G33. Pero la propuesta del Presidente se topó con la oposición de los países agro-exportadores, y por eso él modificó su posición anterior en detrimento de la utilidad del MSE. Por lo menos podría haber mantenido silencio sobre este punto. Según un experto en comercio, el silencio en este tema le permitiría a un país tener la opción de recurrir al MSE para las importaciones enmarcadas en un TLC, a menos que el TLC en cuestión incluyera una prohibición expresa al respecto.
Todas estas y otras condiciones limitan seriamente la utilidad del MSE, y hacen que hasta el uso limitado del mismo sea muy engorroso, a tal punto que los países en desarrollo se verán desalentados a recurrir a este mecanismo.
El algodón
El nuevo texto del Presidente reitera su anterior posición y reclama una reducción mayor de los subsidios internos para el algodón que para otros productos, en consonancia con el mandato. Propone una fórmula que estipula en efecto que si los subsidios de la Caja Ámbar de Estados Unidos se habrán de reducir en un 60% en general (tal y como lo plantea su documento), entonces las ayudas de la Caja Ámbar para el algodón deberán recortarse en un 82,2%.
No obstante, en su documento el Presidente señala que “Lamento decir que solo puedo informar que ni yo ni nadie más involucrado en la consulta, hasta donde yo sé, tenga hoy más claro que en julio cuál será el acuerdo” en esta materia.
En consecuencia, los países africanos y otros países productores de algodón están justificados para seguir sintiéndose frustrados, ya que el problema que enfrentan sus cultivadores de algodón (que según ellos se ha tornado agudo) no recibe la atención que merece. Con razón el algodón es otro motivo potencial de ruptura de un acuerdo final de la Ronda de Doha.
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[1] El Presidente del Grupo de Negociaciones sobre agricultura es el Embajador Crawford Falconer de Nueva Zelandia y el Presidente del Grupo de Negociaciones sobre el NAMA es el Embajador Luzius Wasescha de Suiza. Ambos documentos fechados el 6 de diciembre de 2008 se encuentran accesibles en el sitio web de la OMC (www.wto.org).